六安市“三權”抵押貸款調查報告

　　近年來，六安市緊緊抓住農村綜合改革試點地區的機遇，積極開展“三權”（林權、農村承包土地經營權、農民住房財產權）抵押貸款試點工作，取得了初步成效，為解決農村融資難探索出新路子。
　　一、主要做法
　　1．高位推動，加強頂層設計。我市2012年在全省率先出臺全面推進農村金融綜合改革意見，明確提出穩步開展“三權”抵押貸款試點工作。遵循“于法有據、先行先試”的原則，印發“三權一誠”抵押貸款實施方案，并具體出臺農村土地承包經營權抵押和森林資源資產抵押貸款管理辦法，明確產權價值評估、抵押登記等一系列程序，為“三權”抵押貸款試點有序開展提供保障。金寨縣成立以縣長為組長、分管縣長為副組長、相關職能部門為成員的領導小組，在縣金融辦設立辦公室，負責全縣農村“三權”抵押貸款工作的組織協調。金寨縣、金安區委政府主要領導親自調度，多次召開農村“三權”抵押貸款工作推進會。分管領導全力以赴抓，定期組織督促檢查，及時協調解決“三權”抵押貸款工作中出現的問題。
　　2．明晰產權，加快確權登記。推進農村“三權”抵押貸款，確權是前提。我市2007年完成了林權制度改革，全市發放林權證46.28萬本，發證農戶45.82萬戶，面積920.6萬畝，達到100%。2015年有序開展了農村承包土地經營權確權頒證工作，全市分三批試點，金寨縣、金安區在全省率先完成確權登記頒證工作，目前全市完成確權登記農戶46.7萬戶，發證31.4萬戶，今年底可全部完成登記頒證工作。同時，部分縣區探索開展了農民住房財產權確權登記工作。
　　3．多措并舉，破解評估難題。受區位交通、資源類型、生產周轉及人為等因素影響，抵押物價值認定往往影響“三權”抵押業務的快速推廣。為此，各縣區作了積極探索。一是組建交易平臺。金寨縣組建農村綜合產權服務中心，內設農村資產評估中心、交易中心、收儲中心，并開發線上交易平臺“金寨縣農村產權交易網”，實現農村產權確權登記、流轉交易、資產評估、抵押貸款、權證發放等“一站式”服務。其中，由涉及“三權”的主管部門組成專家組，對“三權”進行專業評估。二是成立專營公司。金安區由區林業局出資100萬元組建林權運營管理公司，發揮專業優勢，從事抵押林權的評估、收儲和流轉業務，保證林權評估的公平、公正、客觀。三是建立評估機制。金安區建立了一套林權價值評估機制。其中，林權運營管理公司將評估范圍限定為“估值水分”較少的抵押林木現期價值和擬貸款期內林木預期增值，并負責推薦專業評估機構進行價值評估，再擠“水分”。同時，運營公司與相關金融機構共同參與，全程監督評估過程，并在評估機構評估后啟用“詢價機制”，進行市場調查，較好地保證了評估的公允、客觀、真實性。
　　4．完善機制，嚴防信貸風險。一是風險分擔機制。金安區設立林權抵押貸款保證金和風險補償金，企業按貸款額的3%交納保證金，區財政安排500萬元風險補償金。當林權處置價值不足部分，優先扣劃企業保證金，仍然不足部分由風險補償金與銀行按4:6比例代償。二是企業內部聯保機制。金寨縣以獼猴桃產業為突破口，以由9家農民專業合作社聯合成立的聯合社為試點，試水推進農村土地承包經營權抵押貸款。聯合社按照統一投入品、統一種植規范、統一質量標準、統一過程監控、統一市場品牌的“五統一”模式運作，作為經營收入的還款來源有保障。同時，聯合社內部約定，一旦其中1戶農民專業合作社還不上款，將以原投入成本的20%承接該合作社接續經營，從而為企業加上了一道“緊箍咒”，沒有發生拖欠和惡意逃廢現象。三是三方聯動機制。林權等抵押物很容易被抵押人私自處理、變賣，而銀行等債權人很難發現與控制，面臨“監管難”問題。對此，金安區政府牽頭，建立承辦金融機構、區林業部門、所在鄉鎮的三級聯動監管機制，并規定林權抵押期間，林木砍伐、出售、移栽應首先征得抵押權人同意，并經林業部門批準后報所在鄉鎮備案后實施。同時，所在鄉鎮參與對抵押資產的日常監管，充分發揮鄉鎮基層人員實時性、便利性的監管優勢。四是建立“銀行+‘兩權’抵押+擔保”模式。金寨縣引入擔保公司對“兩權一誠”抵押貸款提供一般責任擔保。
　　5．因地制宜，創新操作方式。一是創新經營權證。金寨縣探索農村土地承包權和經營權分離，給土地流轉大戶發放《金寨縣農村土地流轉經營權證》，解決了新型農業經營主體在抵押流轉取得的土地經營權時缺少他項權證問題。二是創新處置辦法。當“三權”抵押貸款出現不良時，銀行可以自行處置，也可以委托林權運營管理公司或交易中心收儲。金寨縣財政出資1000萬元作為收儲資金，對“三權”資產進行臨時收儲，解決金融機構放貸的后顧之憂。三是創新貸款模式。金寨縣探索“抵押+保險”的“三權”貸款模式，開發農業保險菜單式服務、森林保險、農房保險等一系列產品；將農房保險納入民生工程，縣財政全額承擔14.9萬戶農房保險費用。在林權抵押方面，金安區提高林權抵押率到40%～60%，同時延長貸款年限2～10年，降低貸款費率，利率不高于人民銀行同期基準利率的1.4倍；區擔保公司擔保的，年化擔保費率不高于1.5%，充分保障林權所有者的利益。
　　我市在“三權”抵押貸款方面進行了積極探索，農村承包土地經營權、農民住房財產權試點僅一年多，已取得了初步成效。一是喚醒了農村“沉睡”資本。截至2015年12月末，我市12家銀行開辦了“三權”抵押貸款，共266筆34976萬元，較年初增加23筆1997萬元。其中，林權抵押貸款共136筆31495萬元，較年初增加10筆1974萬元；農民住房財產權抵押貸款共123筆1236萬元，較年初減少10筆132萬元；農村承包土地經營權抵押貸款共7筆2245萬元，較年初增加3筆600萬元。“三權”抵押貸款的啟動，一方面，拓寬了農村地區擔保抵押物范圍，喚醒了農村“沉睡”的資本，盤活了農村資源、資金、資產，另一方面，由于三權”抵押額度更大、期限相對較長，有效地解決了廣大農戶、專業合作社和涉農企業無擔保抵押融資難問題。二是促進了特色農業產業化。通過“三權”抵押貸款與特色農業相結合的方式，帶動特色農業產業化發展。以金寨縣為例，該縣獼猴桃產業已建立了標準化種植基地2880畝，近年將發展到萬畝以上，初步形成了該縣最有潛力和競爭力的產業之一。下一步，他們將復制“‘三權’抵押貸款+特色農業”的模式，逐步推廣到靈芝、石斛、板栗、高山有機米等特色農作物領域。三是帶動了農民增產增收。農村產權的釋放，創新了農村融資抵押擔保方式，農民可以更好地利用身邊的土地、房產、林地等抵押貸款擴大生產發展，有效帶動了農民增產增收。同時，在農村產權制度改革的大背景下，農民通過抵押、流轉等方式，跳出了土地與農村的束縛，助推了城鎮化建設。
　　二、主要問題
　　1．“三權”風險化解難度大。在現行政策框架下，“三權”抵押貸款防患風險機制不健全，金融部門的不良貸款余額有所增加，截至2015年12月末，全市“三權”抵押不良貸款余額1234.98萬元，較年初增加269.98萬元；不良率為3.42%，較年初上升0.52個百分點。特別是農民住房財產權抵押風險較大，《房屋登記辦法》規定農房所有權轉讓僅限于同村村民之間，而且根據“一戶一宅”政策，受讓方應為無宅基地的同村村民。同時，受人情世故影響，村民間通常不愿購買此類農房，且流通性不及國有土地房產，導致農房抵押物處置難，容易出現無法及時變現風險。金寨農商行6筆65萬元農房抵押不良處置均流拍，全市農房貸款不良率達到5.26%，高于全市各項貸款不良率1.93個百分點。由此，金融機構對‘三權’抵押貸款風險有顧慮，積極性受影響，參與銀行少，目前全市參與林權抵押貸款試點只有12家銀行，參與農房和農地抵押貸款試點的銀行各只有2家。
　　2．法律法規不夠完善。雖然政策層面允許進行“三權”抵押貸款業務試點，但現行的部分法律法規對農村土地承包權和農民住房財產權抵押規定不明確，導致土地承包經營權和農民住房財產權的抵押、流轉面臨較多限制。2015年12月全國人大常委會決定，在232個試點縣(市、區)、59個試點縣(市、區)分別開展農村承包土地的經營權、農民住房財產權(簡稱“兩權”)抵押貸款試點，我市金寨縣獲得“兩權”抵押貸款業務試點，但其它其他縣區試點仍存在著法律障礙。
　　3．交易平臺建設滯后。一是平臺合規性不夠。如金安區林權抵押貸款模式主要依托林權運營管理公司，該公司工作人員為林業局公務員或事業單位人員，由于這類人員不得兼任企業職務，目前該公司業務近于停頓，全年僅辦理2筆1400萬元的林權抵押貸款。二是平臺受關注度不高。金寨農村綜合產權服務中心建設以來，功能和各項管理制度不夠完善，辦理抵押貸款業務有限。中心開辦至今，僅辦理4筆6207.8畝林權、1筆472畝農村土地流轉經營權的抵押，其中1筆4980畝林權、1筆472畝農村土地流轉經營權為直接抵押給銀行，其他3筆1227.8畝林權均為反擔保給擔保公司。
　　4．確權頒證有待加快。只有對農村土地承包經營權等產權確權頒證后，相關財產權抵押擔保手續才具有法律效力。目前全市林權早已完成了確權登記頒證工作，而農村土地確權頒證工作尚未全面完成，特別是農村房屋確權登記工作還未有全面開展，將影響農房抵押貸款的開展。
　　5．資產價值不易評估。我市“三權”價值評估缺少專業的評估機構，缺乏專業的資產評估人員。以林權為例，由于森林資源的特殊性，對從事林權評估的機構資質要求較高。按照國家《森林資源資產評估管理暫行規定》規定，凡100萬元以上的抵押貸款項目，應由專業資產評估機構進行評估；100萬元以下的，可由林業部門管理的具有相關資質的單位進行評估。目前，我市林業部門只能評100萬元以內的，且為公務和事業單位人員評估，不能收費，導致評估意愿不高。而100萬元以上的只能尋求合肥等地的中介機構進行評估，不僅收費高，而且評估價值水份大，銀行信任度低。金安區有1戶林業企業，經合肥一家資產評估公司評估資產為上千萬元，后經林業部門及銀行實地審核，該企業實際資產僅幾百萬元。
　　三、對策建議
　　2015年12月，全國人大授權在全國部分縣區開展農村土地承包經營權抵押、農村房屋所有“兩權”試點，從法律上為試點縣區掃清了障礙。我市應當抓住這次機遇，集中力量，重點抓好金寨“兩權”抵押貸款試點工作。市政府牽頭，人行、銀監等有關銀行及金融辦應加強指導并協助金寨縣政府出臺和完善“兩權”抵押貸款具體試點方案，成立試點工作指導小組，加強組織領導、促進部門間協調配合、強化試點業務指導和監督管理，切實解決試點中的問題，并及時總結經驗，為在全市推廣探索路子。
　　從面上來說，我市“三權”抵押貸款試點工作已有一定基礎，在抓點的同時，可積極鼓勵和引導相關縣區繼續探索深入開展。我們建議：
　　1．切實強化組織實施。開展“三權”抵押貸款工作，是繼農村聯產承包責任制后，深化農村綜合改革的一項重大舉措，這項改革的破題，勢必涉及到方方面面，必須政府主導。建議成立以市分管市長為組長，財政局、金融辦、人民銀行、銀監分局、林業局、農委、房產局等相關部門為成員的“三權”抵押貸款業務推進領導小組，加強“三權”抵押貸款業務推廣的頂層設計。制定“三權”試點方案；出臺相關配套政策，制定管理辦法，明確業務流程，規范抵押貸款金額、期限、利率等，確保“三權”抵押貸款工作穩步健康開展。
　　2．加強產權交易中心建設。借鑒我市金寨、金安及福建沙縣、浙江麗水等地的“三權”抵押特色經驗，試點縣區應建立完善縣級農村產權交易服務中心，強化農村產權抵押登記、交易流轉、價值評估、交易簽證、產權處置功能，切實解決基層服務中心人員、經費、業務能力建設等問題，確保正常運轉。
　　3．加強評估機構建設。設立或引進農村資產評估事務所，或鼓勵現有的評估公司拓展“三權”評估業務，為農村產權流轉提供合理的價格界限；鼓勵社會評估、會計等中介機構進入農村產權評估市場，形成市場化“三權”流轉模式，滿足農村資產和權益評估需求；出臺評估管理、技術規范等有關規章和業務準則，增加評值價格的公允度。在目前資產評估中介機構還不健全規范的情況下，政策應明確允許，抵押資產價值較小的項目，可由“三權”主管部門組織專家進行測算評估，出具證明，作為一種過渡辦法。今后隨著評估中介機構的成熟，逐步尋出市場。
　　4．完善風險分擔補償機制。一是建立風險補償金制度。市縣政府應積極發揮財政支撐作用，分別建立承包土地經營權、農民住房財產權、林業產權抵押貸款風險補償基金，明確專項基金補償流程，對銀行因開展“三權”抵押貸款造成的損失按照一定的比例給予風險補償。二是政府積極推動農業政策性保險。推行“抵押+保險”的“三權”貸款模式，開展“三權”保險業務，豐富保險產品，分散銀行信貸風險壓力。三是成立政策性農業擔保公司。將“三權”抵押貸款納入“4321”新型政銀擔風險分擔機制。
　　5．完善“三權”抵押貸款基礎工作。一是加快“三權”登記頒證制度。進一步規范“三權”抵押登記管理制度，簡化業務辦理程序，建立“三權”抵押登記管理系統。二是建立土地流轉經營證制度。目前開展的農村土地承包經營權登記頒證工作只是明確了經營權問題，還應借鑒金寨的做法，向土地流轉主體頒發土地流轉經營證，解決土地抵押難題。
　　6．不斷完善金融支持政策。激發金融機構內生動力，引導支持金融機構積極爭取信貸規模，創新信貸產品，擴大涉農貸款規模，選準特色產業作為抵押貸款支持對象，復制推廣“‘三權’抵押貸款+特色農業”的運作模式。鼓勵銀行按照農業發展周期合理確定貸款周期，根據借款人資金需求、承貸能力以及抵押物評估價值等因素綜合確定抵押貸款抵押率，降低貸款成本。金融機構應嘗試開展“三權”抵押小額信用貸款，在貸款期限、利率定價、擔保、發放程序、風險控制等方面，設計出更適合貸款主體需要、更高效便利的貸款產品。市人行加大支持金融機構積極穩妥參與試點，對符合條件的農村金融機構加大支農再貸款支持力度，設立專項支農再貸款資金，引導貸款利率下行。鼓勵金融機構在農村承包土地的經營權剩余使用期限內發放中長期貸款，有效增加農業生產的中長期信貸投入。市銀監分局落實好差異化監管政策，合理確定資本充足率、貸款分類等方面的計算規則和激勵政策，支持金融機構開展“三權”抵押貸款業務。

　　課題組長：唐云洲（市政府副秘書長、辦公室主任）
　　成員：周曉峰（市政府辦公室副調研員）
　　吳旭東（人行六安支行貨幣信貸科科長）
　　樂慶國（六安銀監分局辦公室副主任）
　　張興權（人行六安支行貨幣信貸科科員）
　　程  駿（市政府辦公室科員）
　　楊羽曦（市金融辦科員）