我市市級投融資機構創新轉型發展的調研與思考

　　為探索新形勢下創新政府投融資方式，健全完善投融資機制，加快投融資機構轉型發展，我們就此開展了專題調研，并赴合肥、馬鞍山兩市進行了考察學習。通過調研考察，了解現狀，分析問題，就我市市級投融資機構下一步如何創新發展作了一些深入思考。
　　一、我市投融資機構發展現狀
　　市委、市政府于2000年3月批準成立市城投公司；2009年進行重組，升格為正縣級單位；2011年成立市城投集團，主要職能是城市建設資金籌集、政府投資項目資金審核撥付、安置房建設和后期維護管理。近年來，公司迅速發展，目前形成了以市城投公司為母公司的集團制公司，下設3個全資子公司，6個控股公司，3個參股公司（單位）的“1+N”的集團架構。截止2015年12月底，市城投公司注冊資本金10億元，資產規模由2006年近5億元增加到目前的400億元，累計融資近200億元，支付市級重點工程款131億元，先后承擔續建、新建54個房建項目（標段），有力保證了市政建設和重點工程的順利推進。
　　2015年以來，市城投公司繼續穩固政策性銀行融資主渠道，爭取低成本資金，為城市建設服務。截至2015年12月底，新增獲批融資140.71億元，到位資金40.49億元，占全年籌資計劃29.3億元的138%。在資產運營方面，新增經營性房屋出租2672平方米，租賃52445平方米，新增租金收入106.5萬元/年，到賬租金793萬元；石寶山陵園公司累計銷售155套墓碑，營業額430萬元。
　　市工投公司2009年2月成立，注冊資本從5000萬元逐步增加到5億元。從2012年起，年利潤跨過千萬，累計提取長期股權投資減值準備及風險準備金3120萬元,未分配利潤1784萬元。從2013年起探索引進設立股權投資基金3只，總規模6億元，目前基金參股投資企業4家，參股資金7500萬元。5年來，工投直接投資參股企業14家，參股資金4.32億元。
　　總的來說，我市市級投融資公司自成立以來，發展很快，貢獻很大，但也還存在著一些突出問題：
　　1、融資渠道比較單一。城投公司除發行了三期城投債和一期中票外，融資的主渠道是通過整合現有資產和資源從政策性銀行或商業銀行融資，這種單一的方式，在一定時期內確實發揮了很大作用。平臺公司中代建項目形成的公共資產和公益性劃撥土地等非經營性資產比較大，受政策限制，既不能融資抵押，也無法變現。隨著國務院加強地方政府融資平臺公司管理規定的出臺，商業銀行不再對公益性項目給予貸款支持；政策性銀行雖可支持，但僅局限于少數領域，市政建設項目大多難以從政策性銀行融資，以資產抵押的貸款行為限制越來越多，難度越來越大。市工投公司前期主要通過委托貸款（過橋）等方式支持企業，近年來通過引進設立基金、股權投資方式支持企業，但總體撬動作用發揮有限，所扶持的企業帶動性不強。
　　2、市場化運營能力缺失。近年來，雖然城投公司積極拓寬自營業務，但作為投融資平臺的貸款主體，帶有濃厚的政府意向色彩，投融資“借、用、管、還”的責任主體不清晰，致使融資和投資脫節，資產變現能力差，市場化運作水平低，尚未形成較好的自身經營收益。市工投公司在扶持對象的選擇上受行政決策影響較大，不能完全按照市場化取向擇優選擇投資對象。平臺公司尚未真正成為權責明確、自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的市場主體。
　　3、償債能力明顯不足。多年來，平臺公司“背靠市長、面向市場”的特有屬性，形成了融資、投資、償還三分離的狀況。2014、2015年市城投集團公司當年均存在相當數量的財力缺口難以及時彌補。在地方財力有限的情況下，平臺公司的責任加大。政府與平臺公司的職能界限模糊，平臺公司自身未能有效誘發社會資本，沒有建立有效的償債機制。
　　4、對實體經濟支持不足。市城投公司主要承擔市政基礎設施和公益性性項目的融資和建設任務，基本沒有涉足對實體經濟的支持。市工投公司的主要職責支持產業發展，但規模小、實力不足，加之缺乏專業人才，不能滿足實體經濟發展的需要。此外，我市平臺公司還存在著風險控制能力不足、法人治理結構不完善等方面的問題。
　　二、合肥、馬鞍山投融資機構值得借鑒的做法
　　通過考察學習，我們強烈地感受到，合肥、馬鞍山兩市在投融資機構建設方面探索出了一些成功經驗值得借鑒。
　　1、投融資管理體制機制比較完善。一是投融資管理體系健全。合肥成立以市委書記為第一主任的市投融資管理委員會，馬鞍山市成立由市政府主要負責人為主任的市級投融資管理委員會，兩市均設立了投融資日常辦事機構—投融資辦(設在市財政局)作為管理層，統籌管理政府項目融資，編制政府融資項目計劃，支持、協助平臺公司開展政府項目融資，對政府性債務實行“借、用、還”一體化管理，加強對政府性債務的風險管控；全力打造融資平臺公司作為政府融資的執行層，承擔融資主體職能，具體落實項目融資與投資活動。二是投融資主平臺不斷壯大。合肥市于2006年6月，將建設、發改、交通部門所轄的3個基礎設施投融資平臺整合成市建設投資控股（集團）有限公司，擁有全資、控股公司19家，涉及地鐵、城市交通基礎設施、供水、供氣等多種業務。2014年建投集團實現營業收入198億元；截至2015年6月底，建投集團注冊資本增至96.53億元，合并資產總額2304.87億元，凈資產1138.39億元。馬鞍山市2010年6月，在市建投基礎上，整合市工投、市能源交投，組建市城投集團公司，后更名為江東控股集團公司。目前注冊資本30億元，資產總規模713億元，凈資產350億元，資產負債率53%。公司經營范圍包括加工制造、基礎設施、公用事業、金融板塊、投資及資產運營、土地整理開發、酒店、房地產、工業地產、文化旅游等10大板塊。三是償債準備金較為充裕。合肥市近年預算安排建設與償債準備金約在100億元。另外，還為環巢湖治理項目建立了專項資金池，為項目籌措配套資本金和還本付息資金，年籌集資金約30億元。截至2015年6月底，合肥建投集團累計融資到位828.62億元，存量債務497.05億元；其中，通過發行4期企業債券、3期中期票據、發行私募債、短期融資券等直接融資方式募集資金287億元。公益性項目的資金供給由市財政納入預算，從2010年至今，每年預算安排20-25億元，項目數量40-50個。馬鞍山市政府每年從財政預算中安排一定數額的專項資金和土地出讓金用于融資項目還本付息。
　　2、轉型發展思路比較清晰。合肥建投集團、馬鞍山江投集團從單一承擔基礎設施項目投融資職能的政府融資平臺，轉變為服務于城市建設的市場主體以及國有資本投資運營主體，以城市運營商、公共服務提供者和國有資產管理者的角色為自己的職能重新定位。一是創新轉型方式。一方面，實施國有資本投資和運營。合肥市建投集團根據目前的資產結構，改革轉型為以基礎設施投資、戰略性新興產業投資和資本運作等為主業的國有資本投資運營公司。另一方面，實施國有資產專業化管理。合肥建投集團轉型主業涉及基礎設施、水務環保、交通運輸、能源等4大板塊，推進商業百貨、現代農業、房地產、旅游等業務板塊的運作。目前集團正嘗試將主業相同、產業相近的企業集群，分類納入各歸口事業部進行專業化管理、分業經營和分類考核，設立市政公用、投資管理、土地開發、金融、房地產開發、資產運營、基礎設施和文化旅游等8個專業事業部，推進企業管理扁平化，集團公司集中發揮戰略規劃、服務協調、合理監控、資源統籌調配、重大事項集權管理等職能，提高決策、運營和管理效率。二是創新投融資方式。第一，以PPP模式承擔城市基礎設施建設。目前合肥市正在推進污水處理領域和軌道交通2號線項目PPP試點項目，并以此為契機，探索在更多業務領域進行推廣運用。第二，推行政府購買服務模式。承接主體主要依托政府采購資金回收投資成本和獲取合理收益，地方政府將采購資金納入未來年度財政預算支出管理，銀行向承接主體提供貸款支持。第三，設立股權投資基金。使用包括中央預算內投資在內的財政性資金，大力發展股權投資基金和創業投資基金，鼓勵民間資本采取私募等方式發起設立主要投資于公共服務、生態環保、基礎設施、區域開發、戰略性新興產業、先進制造業等領域的產業投資基金。第四，積極開展直接融資。馬鞍山江東控股集團積極探索非金融機構債務融資工具，在中期票據、非公開定向債務融資工具、資產證券化等方面均進行了有益的嘗試，優化了集團債務期限結構、降低了融資成本，形成了從主要依賴銀行貸款轉變為資本市場直接融資和間接融資并舉的理想結構。2010年-2014年，江東控股集團共成功發行企業債券三期，中期票據兩期共計56億元，短期融資券及私募債共計67億元，并成功操作了多筆股權信托、資金信托等創新金融產品。第五，注重向實體經濟投資。江東控股集團涉及的領域有股權投資、債權投資，集團控股公司20家，參股公司70家；參與土地一級整理開發，打造集團集團類金融事業板塊，如擔保、小貸、典當、融資租賃等；建設馬鞍山富馬工業園項目，2014年12月底竣工運營，投資3.2億元，集設計、研發、生產、服務等多功能于一體。園中園青年電子商務產業園通過租賃、出售以及以租待售等多種合作方式，引進浙江飛航、百源機械、卓佳公用等一大批優秀中小企業入駐。目前，園區租售面積約達13萬平方米，招商入駐率超過99%。
　　三、加快我市投融資機構轉型發展的建議
　　借鑒合肥、馬鞍山兩市經驗，結合我市投融資機構現狀，我們建議：
　　1、創新投融資管理體系。一是完善決策機制。2012年成立了由市政府主要領導任主任、各相關職能部門負責人為成員的投融資管理委員會，下設辦公室，設在財政局，出臺了《議事規則》，明確了投融資管理委員會的主要職責、議事程序等。建議進一步加大落實力度，對投融資工作進行統一管理，結合地方經濟社會發展的總體部署，研究確定投融資中長期規劃和年度計劃，決策投融資工作重大事項。二是健全管理機制。強化投融資決策管理委員會辦公室職能作用，認真履行職責，做好各項投融資管理制度的擬定，加強對政府性債務風險進行分析和評估，編制土地儲備與交易規劃和年度計劃等工作。三是強化執行機制。建設管理部門提出下一年度政府重點工程項目意見，由平臺公司提出下一年度融資計劃意見報投融資決策管理委員會辦公室，投融資管理委員會辦公室根據融資計劃結合本級債務情況提出政府開工計劃項目意見，報投融資管理委員會研究同意后分別下達融資計劃任務和政府工程項目建設任務。四是完善監督機制。由財政、審計、監察、國資部門作為投融資管理的監督層，負責對投融資行為進行監督，審計部門對建設項目實行跟蹤審計。
　　2、做大做強投融資機構。按照市場化取向，根據平臺公司的功能定位和資產的屬性，整合國有“四資”（資源、資產、資金、資本），將優質資產分別注入到城投、工投等平臺公司，做大資產規模；對平臺公司現有資產進行清產核資、全面清理，對不能產生經濟效益、虛增資產規模的資產予以剝離，做實公司資產。力爭3年內將城投公司資產規模增至500億元以上，條件成熟時力爭實現上市；市工投公司的資產規模15億元以上。同時抓緊構建資源互補、資金互調、產業互動的發展格局。一是盤活政府有效資產，對有穩定現金流的資產注入平臺公司；對國企改制中形成的優質資產整合到平臺公司。二是將原先承擔政府重大項目投融資任務的投融資公司，如交投、水投真正作為大城投具有法人資格的全資子公司，讓其負責推進新型城鎮化建設、推動產業結構調整和促進企業發展、以及企業資產運作等工作。三是將原先具有一定產業優勢的其他類平臺公司，如工投通過注入資本金、以及社會資本等方式，提升其服務產業發展的能力；通過包裝地方特色產業，充分發揮產業優勢，再通過基金運作、產業孵化等方式，逐步進入新興產業和新經濟服務等領域，將這些產業逐個做大做強，發展成為獨立版塊。四是將政府特許經營項目，如供水、城區廣告經營等，統一納入平臺公司經營管理。五是市財政分期安排后的資金作為“母基金”注入平臺公司，廣泛吸引社會基金參與，設立產業發展專項基金，一方面逐步做大做強平臺公司資本，另一方面支持我市優勢產業迅速成長。
　　3、創新投融資模式。當前對于地方融資平臺的爭議主要聚集于過度依賴財政性資金作為主要還款來源的債務融資。為此，應嚴格按照國發【2014】43號文中關于剝離融資平臺公司政府融資職能的要求，創新融資方式、優化融資結構。一是改進債務融資。嚴格按照中央規定對平臺公司現有的銀行貸款進行清查，建立詳細可行的債務償還計劃，不斷縮小銀行貸款融資比例。在此基礎上，努力創新融資渠道，通過IPO、企業債券、中期票據、短期融資券以及產業投資基金等方式從資本市場融資。二是發展股權融資。一方面，積極發揮國有資本對社會資本的撬動作用，在現有的PPP等模式的基礎上，通過股權方式引導社會資本參與基礎設施投資；另一方面，在對城市經營性資源和準經營性資源開發過程中，依托公用事業市場現金流穩定和未來收益預期的優勢，通過“特許經營+部分投資”方式引導社會資本進入。工投公司通過引進股權基金等方式，圍繞“調轉促”十大工程，積極支持我市主導產業發展，力爭每年參股企業不少于10家，扶持上市、新三板和區域股權市場掛牌企業不少于5家。三是通過資本市場融資。應積極鼓勵平臺公司對經營管理較好的企業可擇機上市，實現資產證券化。如此，不僅可以擴展融資方式，也可以為民間資本進入城市公用事業領域構建起暢通的渠道。
　　4、建立政府與企業的市場契約關系。政府投融資平臺從平臺公司轉向一般類公司是大勢所趨，早轉早主動。下一步一定要倒逼平臺公司加快市場化運作，不斷提升自身“造血”功能。一方面，應厘清政府與企業的關系，使平臺公司的運營從任務型轉向契約型，對于平臺所承擔的公益項目建設任務，應配置相應的資金或資源，建立一對一的項目資金平衡機制，避免發生新的債務。另一方面，建立健全投融資機構法人治理結構，完善法人治理機制，使其成為真正意義上的市場主體。同時，政府相關部門要積極通過相關政策和服務，促進平臺公司創新轉型發展，積極做大做強具有地方特色的產業板塊，以便投融資機構在完全退出政府平臺后，有能力參與市場競爭。
　　5、加快投融資機構人事制度改革。事業興衰，關鍵在人，解決好人的問題，關鍵在于有一套能進更能出、能升更能降的用人機制。目前我市投融資機構人員素質參差不齊、管理崗位人員較多，熟悉投融資業務、項目規劃、項目包裝和項目管理的專業人才嚴重不足。一是建立市場化的用人機制。除企業主要負責人可以由組織、國資部門選拔任命外，企業其他管理層和執行層均應建立市場化的用人制度，將人力成本與公司利潤或收益掛鉤。二是完善建立績效薪酬制度。科學合理設定崗位，確定崗位薪酬。按照經營管理指標和崗位職能職責，科學合理制定企業負責人和員工績效考核制度，并與崗位調整、職務升降掛鉤，充分激發員工潛能。三是加大人才隊伍建設力度。大力開展競爭上崗，分流富余人員，空出適當崗位引進急需和緊缺人才。加大培訓力度，通過選派優秀員工到高校脫產進修、到先進發達地區掛職鍛煉、協調市內證券機構、基金公司跟班學習等方式，提升素質和能力。積極拓展選人視野，面向社會公開招聘急需專業人才，并給予相應的優惠政策待遇。暢通機關事業單位人員和投融資機構負責人互相交流的渠道，鼓勵機構事業單位的優秀人才到投融資機構發展。